Por qué no hay que aprobar la reforma sobre infraestructura crítica

Por Pablo Contreras, Ricardo Montero y Sebastián Salazar
Ciper
13.03.2020

En el marco de la actual crisis nacional, el gobierno ha sostenido que una de sus prioridades legislativas, a corto plazo, es la aprobación del proyecto de reforma constitucional que faculta a las FF.AA. para resguardar infraestructura crítica en todo el territorio nacional. Actualmente, esta iniciativa se encuentra en segundo trámite constitucional en la Cámara de Diputados y fue aprobada su idea de legislar en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento de dicha corporación.

Las razones esgrimidas por el ejecutivo son diversas, pero no suficientes para justificar esta modificación. La propuesta también muestra un importante nivel de improvisación. La conservación del orden público está reservada por la Constitución a las Fuerzas de Orden y Seguridad, bajo el paradigma del respeto irrestricto de los derechos humanos.

El cambio que se busca –de emplear a las FF.AA. en estas tareas– deja en evidencia el fracaso de dicho objetivo constitucional, que ha quedado patente en los informes presentados por diversos organismos internacionales sobre derechos humanos. Sostenemos que al incorporar a las FF.AA a la conservación del orden público, se profundizarán aún más la actual crisis que vive el país y se dificultará tener un escenario adecuado para el próximo proceso constituyente.

No es conveniente improvisar y aprobar esta reforma constitucional, básicamente, por tres razones: (i) la iniciativa del Ejecutivo desvirtúa la diferenciación de la función constitucional de defensa de la seguridad nacional con el control del orden público; (ii) la incapacidad de definir el tipo de amenaza al que se busca responder y las inconsistencias respecto del uso de la experiencia comparada; y (iii) el deficiente y desprolijo texto de la reforma propuesta.

En primer lugar, una de las cuestiones más polémicas de la reforma es la militarización del orden público a través de la ampliación del concepto de seguridad nacional utilizado durante las últimas décadas. La Constitución separa normativamente las funciones de defensa y las de seguridad interior. Bajo la Constitución de 1980, las Fuerzas Armadas tienen la función de defender la patria y la seguridad nacional, mientras que las Fuerzas de Orden y Seguridad dan eficacia al derecho, garantizan el orden público y la seguridad pública interior.

Esta distinción justifica la existencia de los órganos estatales involucrados y asegura un reparto de competencias que no puede ser alterado a nivel infraconstitucional. Es más: es la misma Constitución la que establece la excepción de esta distribución de competencias en situaciones de anormalidad, al autorizar a las Fuerzas Armadas a intervenir en situaciones de orden interno, a través de los estados de excepción constitucional, con los necesarios controles políticos y contrapesos institucionales para ello. Reformar estas funciones exige, además, 2/3 de los parlamentarios en ejercicio, pero el proyecto busca ampliar una prerrogativa presidencial que es modificable por un quórum inferior, es decir, de 3/5 de los mismos.

En segundo término, se ha señalado en forma reiterada que los bienes a proteger corresponden a la infraestructura crítica, pero se ha discutido poco acerca de cuál es la amenaza a la que se busca hacer frente con esta nueva atribución.

En otros términos, la amenaza que se busca contrarrestar no ha sido correctamente identificada. El ejecutivo debería ser capaz de definir con precisión, y en términos estratégicos, bajo qué tipo de amenaza procedería una medida de este tipo.

Sin embargo, durante la tramitación del proyecto, los términos utilizados por el gobierno se refieren a “actos de violencia, vandalismo, saqueos y una grave alteración del orden público”. Todos estos ilícitos son absolutamente reprochables y deben ser investigados, juzgados y condenados, pero es evidente que estos actos corresponden al ámbito del orden público y son responsabilidad de las policías y no deben ser parte de las funciones de las ramas castrenses.

Ahora bien, como correlato de esta carencia argumentativa, se ha empleado impropiamente la experiencia comparada como justificación para aprobar este proyecto. La revisión de esta experiencia nos brinda una respuesta categórica en contra del proyecto: la naturaleza del problema debe entregar la naturaleza de la respuesta. 

En este sentido, la experiencia europea no es comparable con la realidad chilena, pues la hipótesis principal para la intervención militar, en los países citados durante el debate legislativo, es el terrorismo transnacional. 

Además, dichos Estados cuentan con una institucionalidad integral respecto a infraestructura crítica, una planificación estratégica en la materia y no se articula simplemente como una atribución exclusiva del Presidente. A su vez, la experiencia latinoamericana de militares involucrados en orden público es desastrosa en sus resultados, particularmente en materia de violaciones a los DD.HH. En la misma línea, integrar a militares a labores de seguridad interior es fácil; no así retirarlos.

Como tercer aspecto, se sostiene el carácter deficitario y desprolijo del texto de la reforma propuesta. El proyecto aprobado por el Senado agrega a la lista de atribuciones especiales de un presidencialismo reforzado, la facultad privativa y sin contrapesos de involucrar indirectamente a las FF.AA en tareas de seguridad interior y orden público. De aprobarse esta iniciativa, esta participación se realizará dentro de una situación de normalidad constitucional. Ahora bien, actualmente el Presidente ya cuenta con las herramientas constitucionales para proteger dicha infraestructura con la ayuda de las FFAA, a través de la dictación de un decreto de excepción constitucional (art. 39 a 45 CPR).

El proyecto no define la infraestructura crítica que se resguardará, pues esto se hará, en el corto plazo, mediante un decreto supremo. Dicho de otro modo, al aprobarse este proyecto será el Presidente de la República el que determine qué cuenta como “infraestructura crítica”. Considerando que se trata de un concepto jurídico indeterminado, ésta debe efectuarse forzosamente en la ley orgánica constitucional de las FF.AA.

Además, el proyecto también excluye referencia alguna a las reglas de uso de la fuerza, materia que debiera regularse por medio de una ley simple y no por decreto supremo (como fue el caso concreto del reciente reglamento que rigen las reglas de enfrentamiento de los efectivos militares, ante la dictación de un estado de excepción constitucional).

Por último, de ser aprobada la reforma, ambas normas deben ser dictadas en forma previa a la entrada en vigencia de la presente reforma constitucional, en caso de aprobarse en el Congreso.

Como regla general, no es bueno legislar en base a la contingencia, menos sobre reformas constitucionales y mucho menos respecto del uso de la fuerza estatal. Este no es un proyecto neutro, no es parte de una planificación estratégica de nuevos riesgos o amenazas, ni está pensado desde una aproximación sistémica del sector de seguridad. Tampoco se basa en una institucionalidad específica que lo sustente. Los problemas sociales no se resuelven con militarización. En base a tales razones, este proyecto de reforma constitucional no debería ser aprobado.