Control civil, autonomía policial y rol de Contraloría

Por Ricardo Montero
La Mirada Semanal
17.09.2020


Durante los últimos meses ha sido recurrente el debate respecto del tipo de control que debe ejercer la institucionalidad estatal sobre Carabineros. En particular, estos últimos días cobró protagonismo el sumario que está desarrollando la Contraloría General de la República, en el que se formularon cargos a generales de Carabineros, por su eventual responsabilidad administrativa en diversos abusos cometidos desde octubre del año 2019 en adelante, en el marco de las protestas sociales.

Para comprender un poco más la vigilancia que debe ejercer el poder civil sobre la policía uniformada resulta pertinente analizar la excesiva autonomía con la que actúa Carabineros desde, a lo menos, tres perspectivas: el control estatal, la normativa que regula a la policía uniformada y la forma en que se controla el ejercicio de la fuerza.

Primero, respecto del control estatal sobre Carabineros, son diversos los actores que tienen atribuciones para ejercerlo, tales como: el Congreso Nacional, los Tribunales de Justicia y la Contraloría General de la República. Sin embargo, en nuestro régimen presidencialista es el Ejecutivo el principal responsable por la dirección y control de Carabineros. A pesar de ello, en la actualidad sigue operando una práctica consuetudinaria que termina avalando la excesiva autonomía de la policía uniformada.

Por regla general, el poder civil ejerce una conducción a nivel macro, sujeta a la condición –no escrita pero consistentemente aplicada— que, si las conductas de Carabineros constituyen ilícitos o escándalos de figuración pública, se le castiga cesando del cargo a miembros de la policía uniformada.

Como contrapartida, en su actividad regular Carabineros ejerce grados de autonomía que no son compatibles con un régimen democrático sano y robusto. Como consecuencia, durante la última década hemos presenciado una conducción civil deficiente respeto de Carabineros, particularmente en materia del debido resguardo de los recursos públicos y del control en el ejercicio de la fuerza estatal (e.g. pacogate, “Operación Huracán”, caso Camilo Catrillanca, sumado a diversas violaciones a los DDHH).

Segundo, respecto de la normativa que regula a la policía uniformada, ésta puede ser examinada en diversos niveles. La Constitución le entrega a Carabineros amplias atribuciones en materias como nombramientos, carrera profesional de sus funcionarios, plantas, sistema previsional, antigüedad, mando y presupuesto (art. 105). Estas atribuciones quedan vinculadas directamente a su Ley Orgánica Constitucional (LOC), ampliando y profundizando sus prerrogativas. Con todo, tanto la norma constitucional como la LOC han sido modificadas durante los últimos 30 años, y sin embargo, ambas siguen siendo la base del entramado jurídico que se suma a la pasividad de la autoridad civil, facilita la excesiva autonomía de la policía uniformada y permite que, en la práctica, Carabineros sea una institución que legalmente se manda sola.

Como tercer elemento, podemos considerar la forma en que se controla el ejercicio de la fuerza. En el marco del Estado de Derecho y para que su aplicación sea legítima, el poder político debe ser capaz de ejercer los medios de control necesarios para administrar la fuerza estatal, estableciendo detalladamente los límites y la forma en que puede ser utilizada.

Lamentablemente, esto no ocurre en Chile, producto de las múltiples deficiencias de la regulación vigente. Para comenzar, y por increíble que parezca, no existe norma expresa ni en la constitución ni en la LOC de Carabineros que faculte formalmente a sus funcionarios para ejercer la fuerza estatal.

En la práctica se rigen por una Circular y una serie de Órdenes Generales dictadas por el General Director de la institución. Esta práctica no se ajusta a estándares internacionales en la materia y tampoco a lo ordenado el 2017 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que condenó a Chile en el caso por el asesinato Alex Lemún a manos de un funcionario de Carabineros.

Y es precisamente el control del uso de la fuerza que ejerce Carabineros lo que ha generado polémica, desde las manifestaciones de octubre del año pasado y, en la ultima semana, respecto de las atribuciones de Contraloría en la materia.

El órgano contralor recibió diversas denuncias por graves lesiones y reiteradas violaciones a los DDHH por parte de la policía uniformada, por lo que decidió abrir un sumario administrativo en marzo del presente año. Respecto a su pertinencia, no son discutibles las atribuciones que respecto de Carabineros tiene la Contraloría en materia de control administrativo, pues se encuentran dentro de sus competencias legales (CPR, art. 98; Ley Nº 10.336, art. 133; entre otros).

La investigación administrativa que lleva adelante Contraloría –en paralelo a las investigaciones que actualmente conduce el Ministerio Público— dice relación con el incumplimiento de los protocolos de uso de la fuerza que la propia policía uniformada había aprobado.

Según antecedentes públicos, el sumario se ha centrado en la responsabilidad de mando que recaería en siete Generales de la institución respecto a los abusos cometidos. Este se basa, entre otros cuerpos normativos, en los protocolos contenidos en la Circular Nº 1.832 de marzo de 2019, que se encontraba vigente durante la crisis social y que fue firmada por el propio General Director de Carabineros, Mario Rozas. La circular señala expresamente, respecto del Principio de Responsabilidad, que: “El uso de la fuerza fuera de los parámetros permitidos por la ley, no sólo conlleva las responsabilidades individuales por las acciones y omisiones incurridas, sino también la responsabilidad de los mandos llamados a dictar órdenes, supervisar y/o controlar la legalidad, necesidad y proporcionalidad en el ejercicio de esta por parte de los subalternos”.

Si bien son preocupantes los cuestionamientos públicos del Ejecutivo y de Carabineros contra Contraloría (pues parecen desconocer sus atribuciones), la legislación chilena en la materia es clara, la Contraloría no sólo tiene la facultad de indagar las citadas conductas de Carabineros, tiene la obligación legal de hacerlo; su labor es investigar y, si corresponde, proponer sanciones a la autoridad competente, en este caso el General Director de Carabineros y al propio Presidente de la República. El objeto de esta competencia no es establecer responsabilidades del orden penal ni civil indemnizatorio, sino que determinar responsabilidades administrativas.

A nivel de dirección y control estatal y respecto a la normativa vigente – incluidas, por cierto, las que regulan el ejercicio de la fuerza— el Estado de Chile tiene gravísimas deficiencias, que sólo puede ser resueltas con una profunda y urgente reforma estructural a Carabineros. Respecto del control del orden público, el ejercicio de la fuerza estatal por parte de los funcionarios policiales, incluso en situaciones extrema, nunca pueden justificar conductas que vayan más allá de las atribuciones legales y mucho menos las que violen los DDHH.