¿Modernización o reforma a Carabineros?

Por Alejandra Luneke
La Tercera
24.11.2020


Tras los graves hechos ocurridos en el centro de menores en la ciudad de Talcahuano la semana pasada, el general Rozas presentó su renuncia al cargo de general director de Carabineros. Asumió el mando institucional el entonces subdirector, general Ricardo Yáñez, cuarto general director en menos de tres años.

En el acto comunicacional realizado por el gobierno con la “Unidad Coordinadora para la Reforma policial”, el ministro del Interior, Rodrigo Delgado, y el subsecretario de la cartera, Juan Francisco Galli, anunciaron los ejes generales de los cambios en la institución. En sus discursos, al igual que en las palabras entregadas por el actual general director Yáñez, se habló indistintamente de reforma y/o de modernización de Carabineros.

Esta indistinción semántica merece ser aclarada. Tras un año de anuncios sobre este tema, y después de los graves hechos que han seguido ocurriendo en 2020 con relación a la actuación policial, es urgente saber a qué se refieren las autoridades cuando hablan de modernización y/o reforma. No queda claro en el discurso la diferencia, aunque ambos conceptos implican distintos niveles de profundidad en los cambios a los que se aspiran.

Y es que “modernización” alude a procesos de gestión, de mejoramiento de protocolos, de administración de recursos e instalación de procedimientos, muchos de los cuales están siendo revisados por la misma policía y/o discutidos en la agenda legislativa. Pero cuando hablamos de “reforma”, aspiramos a repensar y rediseñar estructuras, procesos y funciones que implican por supuesto a Carabineros, pero también a todo el sistema de seguridad.

Cuatro generales directores han sido nombrados en los tres últimos años; mismo número que ministros del Interior. En las últimas décadas, nunca presenciamos una crisis de esta magnitud en materia de seguridad y, por tanto, asentar una reforma policial es urgente no solo para mejorar la legitimidad de Carabineros, sino, y sobre todo, para asegurar la protección y seguridad de la ciudadanía.

Así entonces, la reforma debería considerar, al menos: a) cambios en los procesos de formación y capacitación policial, tanto de los objetivos y contenidos de las mallas curriculares como de sus distintos planteles docentes; b) analizar la estructura institucional y rediseñar el sistema de doble escalafón (oficialidad y sub oficialidad) para asegurar mayor igualdad en el acceso a desarrollar una  carrera funcionaria que permita ascensos por mérito y no por jerarquía militar; c) reorganización de estructuras de funcionamiento que permitan hacer más eficientes las tareas y recursos de vigilancia en los territorios, para evitar el “despoliciamiento” de barrios y sectores periféricos.

Pero también esta reforma debe apuntar a diseñar un nuevo sistema de seguridad en el país y replantear su institucionalidad y afirmar el mando civil sobre la institución. Un sistema que sea capaz no solo ejercer más control político, sino que también observación y control desde la ciudadanía (sociedad civil) en la materia.

Hoy, es urgente conocer más detalles de cuál es la hoja de ruta del gobierno en este ámbito y así saber cuáles serán los verdaderos alcances de las propuestas.

Conversatorio: responsabilidad política en Carabineros

El 24 de noviembre Horizonte Ciudadano, realizó el conversatorio «Responsabilidad política en Carabineros», encabezado por la presidenta del directorio de la FHC, Paulina Vodanovic, el coordinador del Núcleo Ciudadanía x la Reforma Policial, Ricardo Montero, y Alejandra Lunecke, académica de la Universidad Alberto Hurtado e investigadora COES/NUMAAP.

El conversatorio se realizó en el contexto de cuestionamientos transversales a la labor policial durante el mandato del renunciado ex general director de Carabineros, Mario Rozas.

Control civil, formación profesional y DD.HH.

Ricardo Montero
The Clinic
30.01.2020

Carabineros, la institución a cargo de velar por la seguridad pública y la convivencia cívica, esenciales para el desarrollo y la paz social, requiere de manera urgente una reforma profunda. 

Durante los últimos años se hicieron tristemente evidentes diversas problemáticas que mostraban la necesidad de cambios en la institución. Pero fueron las reiteradas violaciones a los Derechos Humanos (DD.HH.) durante las movilizaciones sociales que ocurrieron a partir de octubre –denunciadas de manera consistente por diversos organismos tanto nacionales como internacionales— las que marcaron un punto de inflexión. Estas conductas detonaron, de la peor forma, la urgencia de una reforma a Carabineros. 

Hoy más que nunca, Chile requiere de una policía que centre su actuar en el servicio público, tenga foco en las personas y fortalezca el vínculo con la sociedad de la que es parte. Una policía uniformada que sea capaz de establecer un nuevo pacto con la ciudadanía y garantizar un accionar basado en el respeto irrestricto a los derechos humanos, la justicia y la igualdad. Nuestra policía debe contar con una formación profesional de alto nivel que la transforme en un servicio calificado, en perfeccionamiento constante y especializado. 

Es imprescindible que Carabineros cumpla con altos estándares democráticos, de transparencia y rendición de cuentas tanto al Estado como a la ciudadanía. Estos estándares son los que le permitirán ser una institución con la legitimidad necesaria para cumplir con su labor. Estos, son los mínimos que una policía moderna debe incorporar en su ADN.

Para construir esta policía, el poder político debe estar a la altura y hacerse cargo de la inexcusable responsabilidad que le corresponde en la conducción de Carabineros. En la misma línea, nuestro país debe formar funcionarios civiles de carrera que cuenten con las capacidades necesarias para garantizar un sistema de control, monitoreo y evaluación permanente de la seguridad pública. Si bien para nuestro país esto puede resultar novedoso, en los países con los que nos gusta compararnos es la norma y un mínimo democrático.

La subordinación al poder civil, el servicio público con foco en la ciudadanía, los sistemas de control y el respeto a los DD.HH. son los principios orientadores que deben guiar la reforma. Todos ellos fueron considerados por la Comisión de Reforma a Carabineros para emitir su informe con recomendaciones, entregado a los tres poderes del Estado. 

Los integrantes de esta comisión estamos convencidos que la reforma a Carabineros es una prioridad del Estado y, conscientes del desafío que implica, creemos que su elaboración debe ser fruto de un acuerdo robusto y transversal, que vaya más allá del gobierno de turno, cuente con el apoyo de la institucionalidad para llevarla a cabo y se proyecte a largo plazo. 

Sin duda, la reforma debe ser liderada por el Ejecutivo y debe contar con la participación de los otros poderes del Estado, así como de Carabineros, expertos, académicos y la sociedad civil. Sólo de esta forma podremos construir como sociedad la policía de Carabineros que necesitamos. 

Seguridad y Nueva Constitución

Por Ricardo Montero
The Clinic
04.03.2020

Según las principales encuestas del país, la mayoría de los chilenos nos inclinamos por construir una nueva constitución en democracia. Sobran los motivos para hacerlo. Uno de ellos es la utilización del concepto de “seguridad nacional” como parte fundamental de su estructura. En efecto, a lo largo del texto constitucional, el termino se emplea 20 veces, en diferentes capítulos: “Bases de la Institucionalidad”; “De los Derechos y Deberes Constitucionales”; “Gobierno”; “Fuerzas Armadas, de orden y seguridad pública”; “Consejo de Seguridad Nacional”; “Banco Central”; así como también lo hacían sus artículos transitorios.

Se trata de una noción propia de la guerra fría, promovido por Estados Unidos en Latinoamérica e impuesta en Chile por la dictadura cívico-militar.  Su fundamento esencial: el miedo.

Se trata de una noción propia de la guerra fría, promovido por Estados Unidos en Latinoamérica e impuesta en Chile por la dictadura cívico-militar.  Su fundamento esencial: el miedo.

El concepto ha sido utilizado para establecer las bases constitucionales del orden social y se ha perpetuado sin cuestionamiento alguno en nuestro país durante las últimas décadas. En 1975 –en plena dictadura e interrumpido el orden constitucional— aparece por primera vez el término “seguridad nacional” asociado a la Constitución chilena. Por medio de un decreto de la junta militar se modifica el artículo 15 del texto constitucional de 1925 para ampliar el plazo de detención, utilizando como considerando la existencia de delitos “contra la Seguridad Nacional”. En la Constitución de 1980 el termino se mantuvo y su utilización se intensificó. Por cierto, la constitución no lo define.

Este controvertido concepto tiene una fuerte carga ideológica, pues se basa en la construcción de un enemigo interno que divide a la sociedad, exacerba las diferencias de opinión e intenta construir un muro entre “ellos” y “nosotros”. Así bien, en materia de seguridad interior no alude al orden público o a la paz social, alude a la búsqueda y la necesidad de perseguir a un enemigo, un enemigo que amenazaría a la nación y a sus habitantes. Este enemigo, según el interes particular del que tenga la facultad de decidirlo, puede ser cualquiera; personas, grupos, clases sociales, organizaciones, pueblos originarios, extranjeros, o incluso, quienes adhieran a una cierta línea de pensamiento o una ideología.

La supuesta existencia de este enemigo puede ser utilizada para securitizar los más diversos temas, constituyéndose en una efectiva herramienta para diluir la línea que debe separar las funciones de defensa externa, propias de las FF.AA., con las labores de seguridad interior, que corresponden a las policías. Así bien, bajo la excusa del enemigo interno, es posible justificar las más prejuiciosas políticas de seguridad interior, tales como la implementación de estériles políticas de mano dura, legislar en base al populismo penal o la represión violenta de legítimas manifestaciones sociales. Todos estos males han caracterizado las políticas de seguridad de Chile durante las ultimas décadas y, como es evidente, se han agudizado durante estos meses de crisis.

En definitiva, el principal logro del concepto de “seguridad nacional” ha sido inhibir y condicionar la discusión sobre los temas relacionados a seguridad, logrando mantener vigente y sin disputa un concepto obsoleto y peligroso por casi 40 años.    

En este sentido, el debate constitucional que se está desarrollando es una inmejorable oportunidad para hablar de seguridad, sin complejos ni temores. Hoy, como nunca en la historia de nuestro país, tenemos la oportunidad de sentarnos democraticamente, incluyendo las voces de diversos sectores y actores, para redactar una nueva Constitución. Una Constitución que nos permita, entre otras cosas, construir juntos un nuevo paradigma respecto de la forma en que como sociedad entendemos y resguardamos la seguridad.

Como sociedad, necesitamos repensar un nuevo concepto de seguridad enmarcado en principios democráticos; centrado en la defensa de los derechos de las personas y no en el miedo o supuestos enemigos; regida por altos grados de profesionalismo, transparencia y rendición de cuentas; y que respete, promueva y proteja de forma categórica y sin ambivalencia los Derechos Humanos.

Control civil, autonomía policial y rol de Contraloría

Por Ricardo Montero
La Mirada Semanal
17.09.2020


Durante los últimos meses ha sido recurrente el debate respecto del tipo de control que debe ejercer la institucionalidad estatal sobre Carabineros. En particular, estos últimos días cobró protagonismo el sumario que está desarrollando la Contraloría General de la República, en el que se formularon cargos a generales de Carabineros, por su eventual responsabilidad administrativa en diversos abusos cometidos desde octubre del año 2019 en adelante, en el marco de las protestas sociales.

Para comprender un poco más la vigilancia que debe ejercer el poder civil sobre la policía uniformada resulta pertinente analizar la excesiva autonomía con la que actúa Carabineros desde, a lo menos, tres perspectivas: el control estatal, la normativa que regula a la policía uniformada y la forma en que se controla el ejercicio de la fuerza.

Primero, respecto del control estatal sobre Carabineros, son diversos los actores que tienen atribuciones para ejercerlo, tales como: el Congreso Nacional, los Tribunales de Justicia y la Contraloría General de la República. Sin embargo, en nuestro régimen presidencialista es el Ejecutivo el principal responsable por la dirección y control de Carabineros. A pesar de ello, en la actualidad sigue operando una práctica consuetudinaria que termina avalando la excesiva autonomía de la policía uniformada.

Por regla general, el poder civil ejerce una conducción a nivel macro, sujeta a la condición –no escrita pero consistentemente aplicada— que, si las conductas de Carabineros constituyen ilícitos o escándalos de figuración pública, se le castiga cesando del cargo a miembros de la policía uniformada.

Como contrapartida, en su actividad regular Carabineros ejerce grados de autonomía que no son compatibles con un régimen democrático sano y robusto. Como consecuencia, durante la última década hemos presenciado una conducción civil deficiente respeto de Carabineros, particularmente en materia del debido resguardo de los recursos públicos y del control en el ejercicio de la fuerza estatal (e.g. pacogate, “Operación Huracán”, caso Camilo Catrillanca, sumado a diversas violaciones a los DDHH).

Segundo, respecto de la normativa que regula a la policía uniformada, ésta puede ser examinada en diversos niveles. La Constitución le entrega a Carabineros amplias atribuciones en materias como nombramientos, carrera profesional de sus funcionarios, plantas, sistema previsional, antigüedad, mando y presupuesto (art. 105). Estas atribuciones quedan vinculadas directamente a su Ley Orgánica Constitucional (LOC), ampliando y profundizando sus prerrogativas. Con todo, tanto la norma constitucional como la LOC han sido modificadas durante los últimos 30 años, y sin embargo, ambas siguen siendo la base del entramado jurídico que se suma a la pasividad de la autoridad civil, facilita la excesiva autonomía de la policía uniformada y permite que, en la práctica, Carabineros sea una institución que legalmente se manda sola.

Como tercer elemento, podemos considerar la forma en que se controla el ejercicio de la fuerza. En el marco del Estado de Derecho y para que su aplicación sea legítima, el poder político debe ser capaz de ejercer los medios de control necesarios para administrar la fuerza estatal, estableciendo detalladamente los límites y la forma en que puede ser utilizada.

Lamentablemente, esto no ocurre en Chile, producto de las múltiples deficiencias de la regulación vigente. Para comenzar, y por increíble que parezca, no existe norma expresa ni en la constitución ni en la LOC de Carabineros que faculte formalmente a sus funcionarios para ejercer la fuerza estatal.

En la práctica se rigen por una Circular y una serie de Órdenes Generales dictadas por el General Director de la institución. Esta práctica no se ajusta a estándares internacionales en la materia y tampoco a lo ordenado el 2017 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que condenó a Chile en el caso por el asesinato Alex Lemún a manos de un funcionario de Carabineros.

Y es precisamente el control del uso de la fuerza que ejerce Carabineros lo que ha generado polémica, desde las manifestaciones de octubre del año pasado y, en la ultima semana, respecto de las atribuciones de Contraloría en la materia.

El órgano contralor recibió diversas denuncias por graves lesiones y reiteradas violaciones a los DDHH por parte de la policía uniformada, por lo que decidió abrir un sumario administrativo en marzo del presente año. Respecto a su pertinencia, no son discutibles las atribuciones que respecto de Carabineros tiene la Contraloría en materia de control administrativo, pues se encuentran dentro de sus competencias legales (CPR, art. 98; Ley Nº 10.336, art. 133; entre otros).

La investigación administrativa que lleva adelante Contraloría –en paralelo a las investigaciones que actualmente conduce el Ministerio Público— dice relación con el incumplimiento de los protocolos de uso de la fuerza que la propia policía uniformada había aprobado.

Según antecedentes públicos, el sumario se ha centrado en la responsabilidad de mando que recaería en siete Generales de la institución respecto a los abusos cometidos. Este se basa, entre otros cuerpos normativos, en los protocolos contenidos en la Circular Nº 1.832 de marzo de 2019, que se encontraba vigente durante la crisis social y que fue firmada por el propio General Director de Carabineros, Mario Rozas. La circular señala expresamente, respecto del Principio de Responsabilidad, que: “El uso de la fuerza fuera de los parámetros permitidos por la ley, no sólo conlleva las responsabilidades individuales por las acciones y omisiones incurridas, sino también la responsabilidad de los mandos llamados a dictar órdenes, supervisar y/o controlar la legalidad, necesidad y proporcionalidad en el ejercicio de esta por parte de los subalternos”.

Si bien son preocupantes los cuestionamientos públicos del Ejecutivo y de Carabineros contra Contraloría (pues parecen desconocer sus atribuciones), la legislación chilena en la materia es clara, la Contraloría no sólo tiene la facultad de indagar las citadas conductas de Carabineros, tiene la obligación legal de hacerlo; su labor es investigar y, si corresponde, proponer sanciones a la autoridad competente, en este caso el General Director de Carabineros y al propio Presidente de la República. El objeto de esta competencia no es establecer responsabilidades del orden penal ni civil indemnizatorio, sino que determinar responsabilidades administrativas.

A nivel de dirección y control estatal y respecto a la normativa vigente – incluidas, por cierto, las que regulan el ejercicio de la fuerza— el Estado de Chile tiene gravísimas deficiencias, que sólo puede ser resueltas con una profunda y urgente reforma estructural a Carabineros. Respecto del control del orden público, el ejercicio de la fuerza estatal por parte de los funcionarios policiales, incluso en situaciones extrema, nunca pueden justificar conductas que vayan más allá de las atribuciones legales y mucho menos las que violen los DDHH.

Por qué no hay que aprobar la reforma sobre infraestructura crítica

Por Pablo Contreras, Ricardo Montero y Sebastián Salazar
Ciper
13.03.2020

En el marco de la actual crisis nacional, el gobierno ha sostenido que una de sus prioridades legislativas, a corto plazo, es la aprobación del proyecto de reforma constitucional que faculta a las FF.AA. para resguardar infraestructura crítica en todo el territorio nacional. Actualmente, esta iniciativa se encuentra en segundo trámite constitucional en la Cámara de Diputados y fue aprobada su idea de legislar en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento de dicha corporación.

Las razones esgrimidas por el ejecutivo son diversas, pero no suficientes para justificar esta modificación. La propuesta también muestra un importante nivel de improvisación. La conservación del orden público está reservada por la Constitución a las Fuerzas de Orden y Seguridad, bajo el paradigma del respeto irrestricto de los derechos humanos.

El cambio que se busca –de emplear a las FF.AA. en estas tareas– deja en evidencia el fracaso de dicho objetivo constitucional, que ha quedado patente en los informes presentados por diversos organismos internacionales sobre derechos humanos. Sostenemos que al incorporar a las FF.AA a la conservación del orden público, se profundizarán aún más la actual crisis que vive el país y se dificultará tener un escenario adecuado para el próximo proceso constituyente.

No es conveniente improvisar y aprobar esta reforma constitucional, básicamente, por tres razones: (i) la iniciativa del Ejecutivo desvirtúa la diferenciación de la función constitucional de defensa de la seguridad nacional con el control del orden público; (ii) la incapacidad de definir el tipo de amenaza al que se busca responder y las inconsistencias respecto del uso de la experiencia comparada; y (iii) el deficiente y desprolijo texto de la reforma propuesta.

En primer lugar, una de las cuestiones más polémicas de la reforma es la militarización del orden público a través de la ampliación del concepto de seguridad nacional utilizado durante las últimas décadas. La Constitución separa normativamente las funciones de defensa y las de seguridad interior. Bajo la Constitución de 1980, las Fuerzas Armadas tienen la función de defender la patria y la seguridad nacional, mientras que las Fuerzas de Orden y Seguridad dan eficacia al derecho, garantizan el orden público y la seguridad pública interior.

Esta distinción justifica la existencia de los órganos estatales involucrados y asegura un reparto de competencias que no puede ser alterado a nivel infraconstitucional. Es más: es la misma Constitución la que establece la excepción de esta distribución de competencias en situaciones de anormalidad, al autorizar a las Fuerzas Armadas a intervenir en situaciones de orden interno, a través de los estados de excepción constitucional, con los necesarios controles políticos y contrapesos institucionales para ello. Reformar estas funciones exige, además, 2/3 de los parlamentarios en ejercicio, pero el proyecto busca ampliar una prerrogativa presidencial que es modificable por un quórum inferior, es decir, de 3/5 de los mismos.

En segundo término, se ha señalado en forma reiterada que los bienes a proteger corresponden a la infraestructura crítica, pero se ha discutido poco acerca de cuál es la amenaza a la que se busca hacer frente con esta nueva atribución.

En otros términos, la amenaza que se busca contrarrestar no ha sido correctamente identificada. El ejecutivo debería ser capaz de definir con precisión, y en términos estratégicos, bajo qué tipo de amenaza procedería una medida de este tipo.

Sin embargo, durante la tramitación del proyecto, los términos utilizados por el gobierno se refieren a “actos de violencia, vandalismo, saqueos y una grave alteración del orden público”. Todos estos ilícitos son absolutamente reprochables y deben ser investigados, juzgados y condenados, pero es evidente que estos actos corresponden al ámbito del orden público y son responsabilidad de las policías y no deben ser parte de las funciones de las ramas castrenses.

Ahora bien, como correlato de esta carencia argumentativa, se ha empleado impropiamente la experiencia comparada como justificación para aprobar este proyecto. La revisión de esta experiencia nos brinda una respuesta categórica en contra del proyecto: la naturaleza del problema debe entregar la naturaleza de la respuesta. 

En este sentido, la experiencia europea no es comparable con la realidad chilena, pues la hipótesis principal para la intervención militar, en los países citados durante el debate legislativo, es el terrorismo transnacional. 

Además, dichos Estados cuentan con una institucionalidad integral respecto a infraestructura crítica, una planificación estratégica en la materia y no se articula simplemente como una atribución exclusiva del Presidente. A su vez, la experiencia latinoamericana de militares involucrados en orden público es desastrosa en sus resultados, particularmente en materia de violaciones a los DD.HH. En la misma línea, integrar a militares a labores de seguridad interior es fácil; no así retirarlos.

Como tercer aspecto, se sostiene el carácter deficitario y desprolijo del texto de la reforma propuesta. El proyecto aprobado por el Senado agrega a la lista de atribuciones especiales de un presidencialismo reforzado, la facultad privativa y sin contrapesos de involucrar indirectamente a las FF.AA en tareas de seguridad interior y orden público. De aprobarse esta iniciativa, esta participación se realizará dentro de una situación de normalidad constitucional. Ahora bien, actualmente el Presidente ya cuenta con las herramientas constitucionales para proteger dicha infraestructura con la ayuda de las FFAA, a través de la dictación de un decreto de excepción constitucional (art. 39 a 45 CPR).

El proyecto no define la infraestructura crítica que se resguardará, pues esto se hará, en el corto plazo, mediante un decreto supremo. Dicho de otro modo, al aprobarse este proyecto será el Presidente de la República el que determine qué cuenta como “infraestructura crítica”. Considerando que se trata de un concepto jurídico indeterminado, ésta debe efectuarse forzosamente en la ley orgánica constitucional de las FF.AA.

Además, el proyecto también excluye referencia alguna a las reglas de uso de la fuerza, materia que debiera regularse por medio de una ley simple y no por decreto supremo (como fue el caso concreto del reciente reglamento que rigen las reglas de enfrentamiento de los efectivos militares, ante la dictación de un estado de excepción constitucional).

Por último, de ser aprobada la reforma, ambas normas deben ser dictadas en forma previa a la entrada en vigencia de la presente reforma constitucional, en caso de aprobarse en el Congreso.

Como regla general, no es bueno legislar en base a la contingencia, menos sobre reformas constitucionales y mucho menos respecto del uso de la fuerza estatal. Este no es un proyecto neutro, no es parte de una planificación estratégica de nuevos riesgos o amenazas, ni está pensado desde una aproximación sistémica del sector de seguridad. Tampoco se basa en una institucionalidad específica que lo sustente. Los problemas sociales no se resuelven con militarización. En base a tales razones, este proyecto de reforma constitucional no debería ser aprobado.

Carabineros, una institución que (legalmente) se manda sola

Por Pablo Contreras, Ricardo Montero y Sebastián Salazar
Ciper
30.01.2020

La discusión de la reforma integral y estructural de Carabineros es, hoy, una política pública de la máxima urgencia para nuestro Estado de Derecho. La difusión del informe de “Propuesta de Reforma a Carabineros de Chile”, elaborado por una comisión transversal de expertos en materia de seguridad, constituye una excelente oportunidad para empezar esta discusión democrática.

Respecto a su relación con las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública (FF.OO.) y las Fuerzas Armadas (FF.AA.), altas autoridades que lidiaban directamente con ellas durante el periodo de la transición a la democracia comentaban –medio en broma, medio en serio— “nosotros hacemos como que mandamos y ellos hacen como que obedecen”. Por acción o por omisión, las consecuencias de esta broma se han evidenciado de forma constante durante las últimas décadas, y han sido en extremo perjudiciales para Chile.

Mientras más deficiente sea la conducción política, mayor es el riesgo de una actuación autónoma exacerbada en el funcionamiento operativo diario de las instituciones armadas. Deficiencia que, en su expresión más grave, ha favorecido la ocurrencia de irregularidades, delitos y violaciones a los Derechos Humanos de público conocimiento durante estos últimos años. Son precisamente estas últimas conductas gravísimas –las que han realizado efectivos de Carabineros durante los recientes días, como consecuencia de las labores de imposición y mantenimiento del orden público a partir de la actual crisis que afecta a nuestro país– las que son consideradas como intolerables por parte importante de la población y han afectado profundamente la legitimidad de una institución crucial para el desarrollo nacional.

En este complejo escenario, las falencias en la dirección y el control civil de Carabineros de Chile –tanto en el Ejecutivo como en el Congreso Nacional– tienen su origen en diversos factores. Por un lado, en la poca preparación civil en materias de seguridad, tanto de políticos como funcionarios de carrera, lo que limita el adecuado control y fiscalización en el ejercicio de las competencias policiales. Por otro lado, en los indeseables niveles de autonomía que atribuye el marco normativo constitucional y legal orgánico constitucional vigente, al regular la relación entre la autoridad civil y la institución policial.

Además, este escenario se ha catalizado por la ausencia de sentido de urgencia, a nivel político, para articular una agenda reformista destinada a combatir los señalados problemas. Al contrario, y por razones meramente político electorales, se han impulsado transversalmente reiteradas “agendas antidelincuencias”, cuyos principales resultados han sido la aprobación de diversas leyes que entregaron nuevas herramientas para la prevención y combate de la delincuencia y aumentaron en forma considerable el presupuesto institucional para la implementación de estas medidas. Estas agendas, sin embargo, carecen de mecanismos de control institucional suficientes que permitan que el servicio público más extendido territorialmente del Estado rinda debida cuenta a la ciudadanía.

Por estas razones, es necesario atender a la estructura legal que actualmente sustenta la autonomía normativa, operativa y funcional de Carabineros de Chile, siendo esta característica uno de los aspectos más olvidados por parte de la literatura especializada. Hay que recordar que el artículo 101 de la Constitución reconoce al citado cuerpo armado como una fuerza pública encargada de dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior en todo el territorio de la república, siendo una institución esencialmente obediente y no deliberante. Actualmente, su actual dependencia jerárquica es a través del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, y previo a la aprobación de la Ley Nº 20.502, dicha dependencia se radicaba en el Ministerio de Defensa Nacional. A partir de este esquema institucional, nos interesa resaltar tres dimensiones del problema.

En primer lugar, Carabineros goza de un régimen jurídico diferenciado del resto de la Administración del Estado (artículo 21 de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado), promulgado en dictadura y protegido con cerrojos constitucionales. Se trata principalmente de su ley orgánica constitucional -la Ley Nº 18.961 de 07 de marzo de 1990-, que sólo puede ser modificada por una supermayoría de 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio y que se encuentra cautelada por el control preventivo obligatorio de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional. En ella se regulan no sólo aspectos referidos a los nombramientos, ascensos y retiros del personal policial, sino que también se establecen las normas básicas sobre la carrera profesional, la incorporación a las plantas y los procesos formativos educativos del personal, previsión, antigüedad, el mando y su sucesión, y el régimen presupuestario institucional (reiterando lo dispuesto en la misma Constitución). En base a dicha legislación, además, este servicio dicta en forma autónoma una serie de normas reglamentarias que rigen la institución, a veces sin siquiera tener que contar con la firma del ministro del cual dependen jerárquicamente. El ejemplo más evidente de esto fue, hasta hace poco, el protocolo que regulaba el uso de la fuerza, por parte de uniformados. Sí, leyó bien, un mero protocolo, y no una ley ni menos un reglamento (ahora no es mucho mejor, se trata de una circular).

En segundo término, Carabineros mantiene un sistema autónomo de administración de diversos bienes institucionales, lo que se refleja en el reconocimiento de excepcionales autorizaciones para la disposición de bienes inmuebles y la existencia del Patrimonio de Afectación Fiscal (PAF) en su respectiva Dirección de Bienestar, normas legales que también fueron dictadas en dictadura. Sobre el primer aspecto, el Decreto Ley Nº 1939 y la Ley Nº 17.174 mantienen vigente la atribución reconocida para adquirir y enajenar bienes inmuebles de manera autónoma, en representación del Fisco, por oficiales generales de la institución, competencia que se operativiza por medio del Decreto Ley Nº 1.113.

Adicionalmente, tenemos la Ley Nº 18.713 que crea el PAF, compuesto por bienes y recursos obtenidos de la realización de las más variadas operaciones comerciales y financieras -cuya finalidad es proporcionar prestaciones educacionales, habitacionales y recreativas para el personal policial y sus familias-, y que mantiene como característica general de este sistema de administración, la exclusión del régimen general de administración financiera del Estado y la eximición del pago de una serie de tributos e impuestos en las señaladas operaciones concretadas por la Dirección de Bienestar.

Pero en tercer lugar, el marco de protección de la autonomía está blindado a partir de la opacidad de la institución. Por disposición legal, Carabineros es homologada a las Fuerzas Armadas en reglas especiales de secreto, como si su actuar, personal, recintos y pertrechos, fueran equivalentes a las de los militares. Esta equiparación permite que en nuestro país, ninguna autoridad política ni la sociedad en general puedan conocer con exactitud el número de funcionarios, pese, nuevamente, a los ingentes recursos que ha recibido y a los escándalos de corrupción conocidos por todos. El actual artículo 436 del Código de Justicia Militar genera la perfecta caja negra que permite ocultar casos de corrupción, inoperancia e ineficiencia de una institución que debería estar abierta y al servicio de sus ciudadanos.

Esta estructura legal atrinchera a Carabineros frente a las autoridades políticas y a la ciudadanía. Se trata, en síntesis, de un régimen jurídico sumamente diferenciado al resto de la administración pública que fomenta el actuar autónomo y opaco de Carabineros de Chile. Chile hoy reclama una policía sometida a un régimen democrático, en base al control político-civil y la efectiva rendición de cuentas ciudadana, por lo que dicha estructura -en función de las comentadas dimensiones- debe ser reformada en forma urgente y bajo estándares de mayor rigurosidad.

Carabineros y control político

Las multitudinarias manifestaciones, que exigen un país más justo, han evidenciado la falta de control político sobre la violencia estatal. Durante poco más de un mes hemos sido testigos de violaciones a los derechos humanos y del inaceptable actuar de grupos violentistas.

En este contexto, el proceder de Carabineros ha generado profundos cuestionamientos y cada día son más las voces que piden reformar la institución. Sin embargo, el foco de la discusión no parece ser el correcto. Es evidente que Carabineros requiere una reforma urgente, pero hay que tener cuidado de no “poner la carreta adelante de los bueyes”.

Según nuestro ordenamiento jurídico, el nivel político es el responsable de dirigir y controlar el accionar de Carabineros, a través del ministro del Interior y sus colaboradores directos. Sin embargo, desde el término de la dictadura, ese control ha sido deficiente y esta deficiencia se ha hecho tristemente evidente durante las últimas semanas.

Por tanto, la reforma a Carabineros debe comenzar por una reforma política profunda, ese es el primer paso.

Primero, se debe preparar más y mejor a los civiles en materia de seguridad. Autoridades políticas, parlamentarios, funcionarios públicos de carrera, entre otros, deberían perfeccionarse en este tema. Es difícil controlar y mucho más dirigir algo que no se conoce en profundidad. Además, el Estado tiene el deber de estimular el debate sobre seguridad, extendiéndolo a diversos actores y lograr que más civiles se involucren en estos temas.  

Segundo, el ministro del Interior cumple dos roles principales: la coordinación política del Gobierno y la mantención del orden público. En su labor política, articula el trabajo con las regiones, lo ministerios y se relaciona con los partidos políticos, además de subrogar al presidente, cuando corresponda, en calidad de vicepresiente. En materia de seguridad, es responsable de las policías y la Agencia Nacional de Inteligencia. En la práctica, lo que ha sucedido durante los últimos años es que el ministro actúa como coordinador político y el subsecretario de Interior actúa como ministro de seguridad de facto.

Es urgente separar la máxima instancia de coordinación política del Gobierno de la función de seguridad. Esto permitiría diferenciar ambos roles y no traslapar contingencia política con políticas públicas de seguridad. Es momento de considerar la creación de un ministerio de Seguridad que aborde todo lo relativo al orden público y la gestión del riesgo para emergencias y catástrofes, dejando en el Ministerio del Interior las labores políticas y las propias de gobierno interior.

La reforma política a la dirección y control de Carabineros es el primer paso, esencial para sostener la profunda transformación estructural que la institución requiere de manera urgente.

FF.AA. y seguridad interior: populismo puro y duro

El anuncio del presidente Piñera de involucrar por decreto a las FF.AA. en temas de seguridad interior es una pésima noticia por diversos motivos. Principalmente porque la experiencia comparada ha demostrado de forma consistente que no es una medida efectiva, que aumenta gravemente el riesgo de violaciones a los DDHH. y que, una vez implementada, es muy difícil de revertir.
El informe 2019 de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito ratifica que, comparando homicidios por 100 mil habitantes, América Latina es la región con la tasa más alta del planeta (17,2), con casi el triple del promedio mundial (6,1).
La presencia de militares combatiendo el narcotráfico y el crimen organizado no ha mejorado las cosas. Es más, en la mayoría de los casos ha complejizado y empeorado el problema. Uno de los casos más emblemáticos es el de México (16,5), donde desde el 2007 con la incorporación de militares a la lucha contra el narcotráfico, los indicadores de violencia y muertos se dispararon. 
En Brasil (28,4) la supuesta pacificación de las favelas en Rio de Janeiro con el apoyo de las FF.AA. es otro caso evidente de resultados negativos y graves violaciones a los DD.HH. Los ejemplos negativos y el aumento de la violencia bajo este formato también se evidencian en la lucha contra las maras en El Salvador (62,1), Guatemala (29,4) y Honduras (41,7).
En Colombia (26,5) tras décadas de intenso combate contra grupos paramilitares, crimen organizado y narcotráfico, el gobierno está intentando comenzar el retiro de las FF.AA. de las tareas de seguridad interior, responsables estas últimas por sistemáticas violaciones a los DD.HH., como por ejemplo el asesinato de civiles inocentes, los llamados falsos positivos. 
El modelo de mano dura militar en temas de seguridad ha sido potenciado e incentivado por Estados Unidos (5) en toda América Latina, pero paradójicamente dicho país prohibió de manera expresa –dos siglos atrás, luego de la guerra civil— que las FF.AA. actúen en su propio territorio (Posse Comitatus Act).
La experiencia comparada confirma que involucrar a las FF.AA. en materia de seguridad es bastante simple, pero no existen, a lo menos durante el presente siglo, experiencias exitosas en ningún país de la región respecto a cómo retirarlas de dichas funciones y devolvérselas a la policía. Si bien Chile (3,4) es uno de los países más seguros del continente, con justa razón la delincuencia sigue siendo uno de los temas más importantes para la población (CEP, 2019).
Actualmente las FF.AA. ya realizan funciones relacionadas a la seguridad interna, en lugares determinados y en tres situaciones específicas: en los centros de votación durante las elecciones y plebiscitos; en el territorio marítimo, playas y puertos a través de la Armada y en el espacio aéreo y, por último, en aeropuertos a través de la Fuerza Aérea.
Excepcionalmente realizan tareas humanitarias, no de orden público, ante desastres naturales sin la necesidad de declararse excepción constitucional. Respecto al decreto firmado por el presidente Piñera, existen motivos suficientes para cuestionar su constitucionalidad, principalmente porque, según lo que señaló el día de su firma, le entrega “nueva función” a FF.AA. para “la lucha contra el narcotráfico [y] el crimen organizado”; temas de seguridad interior que la constitución entrega expresamente a las policías (art. 101).
Es decir, una función nueva, genérica y en un territorio tan ambiguo que se transforma en indeterminado. Si lo propuesto por el gobierno no ha funcionado en otros países, incrementa el riesgo de violaciones a los DD.HH., es una medida muy difícil de revertir y eventualmente es inconstitucional ¿Por qué replicarlo en Chile? La respuesta es clara: populismo puro y duro. Chile debe mantener la separación constitucional entre las funciones de defensa y seguridad, mejorar la dirección y control político de sus instituciones armadas y reformar sustancialmente el trabajo que realizan las policías en el combate al narcotráfico y el crimen organizado.

Horizonte Ciudadano crea Observatorio Ciudadano para la Reforma Policial

La Fundación Horizonte Ciudadano presentó el Observatorio Ciudadano para la Reforma Policial, que será encabezado por la presidenta del directorio de la institución, Paulina Vodanovic, y que será coordinado por el Ricardo Montero, quien es experto en temas de seguridad.